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L’intervention publique dans le domaine de l’insertion par l’activité économique : un équilibre difficile à trouver

Françoise Pécoup, Université Paris V

Née à la fin des années 1970 d’initiatives d’acteurs de terrain (souvent des travailleurs sociaux), l’insertion par l'activité économique (IAE) est aujourd’hui inscrite dans le droit du travail.

C’est dans la loi contre les exclusions du 29.07.1998 que l’objet de l’insertion par l'activité économique a été pour la première fois légalement défini : “ l’insertion par l'activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion sociale et professionnelle. Elle met en œuvre des modalités spécifiques d’accueil et d’accompagnement ”[1].

Une définition centrée sur la fonction de lutte contre l’exclusion de l’insertion par l'activité économique, fonction essentielle mais qui masque le rôle – tout aussi important – joué par l’IAE dans le développement local.

L’insertion par l'activité économique, par sa double nature économique et sociale, bouscule les clivages habituels.

Elle fait partie de l’économie sociale tout en adoptant parfois des structures juridiques classiques.

Elle relève de l’économie plurielle (au sens de Jean-Louis Laville) dans la mesure où elle combine économie marchande (activité en secteur concurrentiel), non marchande (financement en partie public et finalité non lucrative), et souvent non monétaire (bénévolat).

Les pouvoirs publics sont le plus souvent intervenus en aval des réalisations concrètes, avec le souci de réglementer un secteur qui leur échappait, une attitude qui peut préfigurer celle à l’égard des SEL ou de l’épargne solidaire.

Aujourd’hui, les interventions publiques dans le domaine de l’insertion par l’activité économique oscillent entre soutien et instrumentalisation, entre encadrement et contrainte, tant au plan local qu’au niveau national.

D’autres communications étant consacrées aux politiques locales, nous nous intéresserons à la loi contre les exclusions de 1998, dans laquelle le législateur a souhaité une réforme du secteur de l’IAE.

Cette volonté de clarification, nécessaire par certains aspects pour tenter d’éviter des dérives, a donné lieu selon nous à l’élaboration de procédures qui risquent d’avoir des effets pervers, effets que nous essaierons de mesurer à travers l’étude de la situation dans la région Languedoc-Roussillon.

Il ne s’agit pas ici de définir ce que devrait être une “ bonne ” politique publique en matière d’insertion par l'activité économique, ni de poser des jugements sur les comportements des différents acteurs (structures, publics et partenaires). Mais une réflexion sur les enjeux de ces comportements apparaît nécessaire pour tenter de trouver un équilibre entre les acteurs de l’IAE, dans l’intérêt des publics concernés. Nous essaierons dans un troisième temps d’explorer quelques axes de réflexion qui nous semblent essentiels.

1. PANORAMA DE L’INSERTION PAR L’ACTIVITE ECONOMIQUE EN LANGUEDOC ROUSSILLON

Malgré un taux de chômage particulièrement élevé (16 % en juin 1999 contre 11,5 % au niveau national), le développement de l’insertion par l’activité économique est relativement récent dans la région ; cela est sans doute en partie du à l’attitude des pouvoirs publics locaux, restés longtemps indifférents à ce secteur (c’est encore le cas au niveau de la Région).

Nous avons utilisé pour cet “ état des lieux ” des données recueillies auprès des “ têtes de réseaux ” régionales, Union Régionale des Entreprises d’Insertion (UREI) et Coorace[2].

Une enquête a été lancée en septembre 1998 auprès des structures de la région (entreprises d’insertion, associations intermédiaires et régies de quartier). Sur 83 structures identifiées alors, seules 16 ont répondu à notre questionnaire (Voir Annexe).

· Les entreprises d’insertion (EI)

Au 31.12.1998, on compte 32 entreprises d’insertion (dont 5 ETTI[3]) dans la région Languedoc-Roussillon, pour 161 postes en insertion et 9,5 postes d’encadrants en ETTI, soit une moyenne de 5,96 postes en insertion par EI hors intérim.

- Les statuts juridiques des EI[4]

Les entreprises d’insertion en Languedoc-Roussillon ont davantage adopté le statut de SARL qu’au niveau national (44 % des EI en Languedoc-Roussillon contre 21 % au niveau national). Il semble que les créations les plus récentes se soient davantage tournées d’emblée vers un statut commercial. Les associations relevant de la loi de 1901 représentent 38 % des EI contre 58 % parmi les adhérents du CNEI au plan national.

- Les secteurs d’activités des EI

La répartition des EI selon les secteurs d’activités – en fonction de l’activité principale – est sensiblement la même qu’au niveau national.

Par contre, on ne retrouve pas la tendance à la spécialisation observée dans l’ensemble du pays, les EI de la région ayant le plus souvent plusieurs activités ; ceci est sans doute dû à leur petite taille.

- Les résultats

En 1997 selon la Dares, au plan national, 38 % des personnes sortant d’entreprise d’insertion sont en emploi, dont 75 % non aidé, moitié en CDI et en CDD ; moins de 3 sur 10 sont inscrites à l’ANPE, une sur dix en formation, deux dans diverses situations : service militaire, réincarcération, cure de désintoxication, maladie… ou la structure est sans nouvelles de la personne.

Pour les ETTI, d’après une enquête effectuée en 1996, 52 % des sorties se font en emploi aidé ou non aidé ou en mission d’intérim, 8 % en formation.

L’UREI Languedoc-Roussillon annonce en 1996 des résultats supérieurs à la moyenne nationale : 68 % des sorties en emploi, 17 % en formation.

Une explication possible est la relative petite taille des EI de la région Languedoc-Roussillon, qui comptent en moyenne moins de 6 postes d’insertion, contre 13 au niveau national, ce qui peut laisser supposer un meilleur accompagnement.

· Les associations intermédiaires

- Données générales

En mars 1999, on compte 52 associations intermédiaires dans la région.

Le taux de mise à disposition (par rapport aux personnes accueillies) est légèrement supérieur au taux national. Là encore, la petite taille des structures semble permettre d’assurer un placement plus important des personnes.

Associations intermédiaires (au 31.12.97)

Languedoc

Roussillon

France

Personnes accueillies

Env. 40 000

Env. 600 000

Mises à disposition (MAD) Nombre de personnes

11 153

Taux de MAD (/accueil)

42 %

37 %

Heures travaillées

2 253 722

41 000 000

Moyenne annuelle / salarié MAD

202

186

Equivalent Temps Plein*

1 111

20 419

* 1 ETP = 1820 heures

Sources : Coorace national et régional

- Les secteurs d’activités des AI

La répartition des heures travaillées des associations intermédiaires révèle deux spécificités : l’importance des heures effectuées dans le secteur agricole et de l’environnement (33 % des heures travaillées dans la région contre moins de 8 % au niveau national), ainsi que dans le secteur de l’animation sportive (12 % en Languedoc-Roussillon contre 2 % au niveau national).

Dans ce dernier cas, il s’agit d’associations “ profession sport ” pilotées par le Ministère de la Jeunesse et des Sports, qui peuvent bénéficier du statut d’associations intermédiaires mais s’adressent à des publics spécifiques d’animateurs sportifs.

- Les salariés mis à disposition :

Sur l’ensemble de la région Languedoc-Roussillon, les profils des salariés mis à disposition sont proches des profils au niveau national.

Sur l’échantillon des associations intermédiaires ayant répondu à notre enquête en septembre 1998, on voit par contre apparaître assez nettement les différences selon les secteurs d’activité : les associations profession sport s’adressent à des publics plus jeunes, et relativement moins en difficulté ; les associations intermédiaires intervenant dans le secteur agricole par contre ont des publics plutôt plus âgés et plus souvent chômeurs de longue durée.

Les résultats observés sur les autres AI enquêtées sont plutôt décalés par rapport à ceux établis au niveau régional, ce qui laisse penser que les réponses obtenues ne sont pas très représentatives...

Les salariés mis à disposition par les associations intermédiaires (au 31.12.97)

Hommes

Femmes

< 25 ans

25-49ans

>=50 ans

CLD*

RMI*

Moyenne en France

30,8

8,2

37,2

13,5

Moyenne en LR

AI profession sport (enquête)

AI secteur agricole (enquête)

Autres AI (enquête)

Sources : Coorace national et régional, enquête réalisée en septembre 1998

* Chômeurs de longue durée et bénéficiaires du RMI

- Les résultats

En 1997 au niveau national, selon la Dares, 38 % des salariés mis à disposition ont quitté la structure, dont 21 % en emploi (contre 19,7 % en 1996), 4 % en stage de formation ; 13,1 % dans d’autres situations, dont 1,9 % inactifs, 1,8 % dans d’autres situations connues, 9,4 % sans nouvelles.

Le Coorace Languedoc-Roussillon annonce que pour 1997, 19 % des personnes mises à disposition ont retrouvé un emploi soit 2158 personnes, dont près de 30 % en CDI ; 2,5 % étaient en formation.

· Les autres structures

- Les régies de quartier

Il existe 4 régies de quartier dans la région, réparties sur les départements du Gard (une régie en cours de transformation partielle en EI) et de l’Hérault.

- Les Groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ)

Quatre GEIQ sont labellisés (1 dans le Gard, 3 dans l’Hérault), tous quatre dans le secteur du bâtiment.

- Les structures de la FNARS

Au 21.06.1999, le FNARS compte en Languedoc-Roussillon 38 associations et 49 établissements dont 18 CHRS, 12 structures d’accueil, mais aussi une quinzaine d’associations d’insertion, associations intermédiaires...

L’insertion par l'activité économique en Languedoc-Roussillon comprend donc des structures peu nombreuses, et relativement isolées ; il y a d’ailleurs peu d’ensembliers dans la région (au plus une demi-douzaine à notre connaissance). Mais les résultats en termes d’emploi sont aussi bons ou meilleurs qu’au plan national.

Cet état des lieux est déjà modifié avec l’application de la loi contre les exclusions.

2. LES DISPOSITIONS DE LA LOI CONTRE LES EXCLUSIONS ET LEURS EFFETS

Nous n’étudierons pas ici l’ensemble de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, mais seulement les dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique contenues dans la loi et ses textes d’application. Les commentaires que nous pouvons faire concernent donc seulement ce domaine et ne remettent pas en question la nécessité de cette loi ni les aspects positifs qu’elle peut contenir par ailleurs.

21. Les objectifs de la réforme de l’insertion par l’activité économique

Les articles 11 à 20 de la loi ( Article L 322-4-16 du code du travail) définissent les grandes lignes de la réforme du secteur de l’insertion par l’activité économique.

Ils ont été complétés par 6 décrets et 3 arrêtés publiés entre février et août 1999.

La circulaire DGEFP (Direction Générale de l’emploi et de la formation professionnelle) 99-17 du 26 mars 1999 a précisé les modalités de mise en œuvre de la réforme. Les citations qui suivent en sont extraites.

La circulaire réaffirme :

- la fonction de sas des structures de l’insertion par l'activité économique : “ Ce passage par les structures d’insertion par l'activité économique doit s’inscrire dans le cadre d’un parcours d’insertion visant à permettre à la personne considérée d’accéder à une formation qualifiante, de trouver ou de retrouver un emploi dans les conditions normales du marché du travail ”,

- le rôle de l'Etat qui “ consiste à accompagner, encourager et faciliter la pérennisation de ces initiatives locales ”.

Pour mettre en œuvre cette orientation, des conseils départementaux de l’IAE (CDIAE) ont été mis en place, qui doivent associer tous les acteurs de l’insertion par l'activité économique.

Les attributions des CDIAE comportent deux aspects :

- un rôle de pilotage des actions en faveur de l'insertion au niveau départemental,

- un rôle consultatif auprès du préfet pour le conventionnement des structures et le recours au Fonds départemental pour l'insertion : le CDIAE donne son avis sur les demandes de conventionnement émises par les structures relevant du secteur de l'insertion par l'activité économique.

Les conseils départementaux sont composés de cinq collèges de cinq membres représentant respectivement l'Etat, les collectivités territoriales, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles, les organisations syndicales de salariés représentatives, ainsi que les personnalités qualifiées ; les structures de l’insertion par l’activité économique ne peuvent donc être présentes que par le biais des personnes qualifiées...

22. Un soutien sélectif aux structures

· Les aides de l’Etat : davantage de subventions, sauf pour les associations intermédiaires

- Pour les entreprises d’insertion

L’aide par poste conventionné (équivalent temps plein) est passée de 38 000 à 50 000 F maximum par an.

Les EI peuvent également avoir recours à d'autres types de dispositifs, notamment les contrats en alternance et le contrat initiative emploi ; dans ces cas, les embauches ne sont pas soumises à l'obligation d'agrément des personnes par l'ANPE et elles n'ouvrent pas droit aux aides spécifiques aux EI.

Par contre, “ en aucun cas la conclusion de contrats aidés au titre des articles L.322-4-7 (CES) ou L.322-4-8-1 (CEC) ne peut être accordée aux entreprises d'insertion, y compris celles qui exercent leur activité sous forme associative ”.

- Pour les entreprises de travail temporaire d’insertion

L’aide est fixée à 120 000 F maximum par an et par poste d'accompagnement.

L'accompagnement doit être assuré par un ou plusieurs salariés, en principe permanents de l'établissement, avec un taux d'encadrement d'un responsable pour 12 salariés en insertion en équivalent temps plein.

Les ETTI peuvent dans certaines conditions “ sous-traiter ” l’accompagnement social des salariés en insertion, en particulier à une association intermédiaire.

- Pour les associations intermédiaires

Il n’est toujours pas prévu d’aide spécifique aux associations intermédiaires (en dehors des exonérations de charges sociales) : les financements éventuels sont laissés à l’appréciation des Directions Départementales de l’Action Sanitaire et Sociale (DDASS), Fonds Départementaux pour l’Insertion (FDI), PLIE et aux collectivités locales.

La mission d’accueil des AI est reconnue dans les textes comme étant essentielle, et même réglementée (la circulaire impose “ une permanence équivalente au moins à trois jours par semaine ”) sans pour autant donner lieu à un soutien financier de l’Etat.

Le bénévolat pour l’accompagnement social est donc implicitement encouragé, ce qui compte tenu des publics accueillis dans les AI pose la question du professionnalisme.

· Les activités des associations intermédiaires : encadrement et limitation

La loi a fait disparaître la clause dite de non concurrence, qui leur interdisait d'intervenir pour des activités déjà assurées par l'initiative privée ou publique. Les associations intermédiaires peuvent donc désormais procéder à des mises à disposition dans tous les secteurs d'activité.

Cependant, il doit s'agir de travaux pour exécuter des tâches précises et non durables.

Les mises à disposition de CES ou de CEC par les associations intermédiaires ne sont plus admises. Les associations intermédiaires peuvent en principe continuer à utiliser ces contrats pour leur propre fonctionnement.

Les associations intermédiaires agréées pour les emplois familiaux devront se plier à la condition d’exclusivité concernant ces activités à partir du 1^er janvier 2000.

La circulaire recommande de “ mettre en place des associations "emplois familiaux" qui pourront embaucher les salariés des AI ayant acquis une expérience dans ce domaine d'activité. ”

Les associations intermédiaires qui organisent des chantiers d'insertion devront désormais les développer dans des structures autonomes (ou à titre exceptionnel avec une comptabilité séparée).

Les mises à disposition en entreprise[5] sont beaucoup plus encadrées qu’auparavant :

- seules les associations intermédiaires qui ont conclu une convention de coopération avec l'ANPE peuvent effectuer des mises à disposition en entreprise ;

- une même mise à disposition pour l'exécution d'une tâche précise et temporaire ne pourra dépasser une période maximale d'un mois auprès d'un même employeur avec un seul renouvellement possible après accord de l'ANPE si le renouvellement s'avère nécessaire pour l'insertion du salarié.

La durée totale de l'ensemble des périodes pendant laquelle un même salarié peut être mis à disposition auprès d'un ou plusieurs utilisateurs ne peut excéder 240 heures au cours des douze mois suivant la date de la première mise à disposition.

La circulaire recommande la transformation en ETTI – ou le rapprochement dans le cadre d’ensembliers - pour les AI qui effectuent principalement des mises à disposition en entreprises.

Ces dispositions impliquent plusieurs difficultés pour les AI :

- Les mises à disposition en entreprise sont limitées, or elles constituent en général une grande partie des heures travaillées : les recettes des AI vont donc diminuer et en conséquence leur possibilités de financer des postes de permanents.

- La transformation en ETTI recommandée par la circulaire ne sera possible que pour les AI les plus importantes, en particulier celles qui pourront justifier de la garantie financière de plus de 540 000 F exigée. Il faudra aussi obtenir le conventionnement auprès du CDIAE et les financements pour les postes d’accompagnement devront être suffisants. Pour les autres, il faudra expliquer à la personne en insertion, mais aussi au client entreprise pourquoi la mise à disposition doit cesser à un moment donné.

- Le rapprochement avec les ETTI pose d’abord la question de l’existence de ces structures dans l’environnement géographique de l’AI : en moyenne en France, il y a 1 ETTI pour presque 10 AI...

- La condition d’exclusivité pour les emplois familiaux devrait entraîner la “ filialisation ” de cette activité dans des structures autonomes.

Autrement dit, il reste aux associations intermédiaires des possibilités de mise à disposition bien minces, et pose la question de la pérennisation des structures les plus petites, et du devenir des publics en difficulté.

Les autres structures (régies de quartier, chantiers insertion, CAVA…) sont quasiment ignorées par la loi, si ce n’est pour les procédures de conventionnement des structures et d’agrément des publics par l’ANPE, nécessaires pour bénéficier des aides. En particulier, la question du statut de salarié pour les personnes employées en CAVA n’est pas résolue.

23. Des procédures contraignantes

· Le conventionnement des structures

Le conventionnement est désormais obligatoire pour bénéficier des aides et des exonérations de charges sociales, pour toutes les structures d'insertion par l'activité économique, quel que soit leur type d'activité ; il est délivré par le Préfet après avis du CDIAE.

Le préfet peut également conventionner des organismes au titre du secteur de l'utilité sociale, ce qui leur permet de recourir aux CES ou aux CEC : cela concerne les CHRS, les régies de quartier et les chantiers insertion.

· Un agrément préalable des publics par l'Agence nationale pour l'emploi

Les structures doivent conclure des conventions de coopération avec l’ANPE, pour définir les rôles respectifs de chacun des acteurs.

Ces conventions sont négociées localement entre l'ANPE et les différentes catégories de structures, en liaison avec la DDASS ; toutefois le CNEI et le Coorace ont conclu un accord national avec l’ANPE (voir page ).

La loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a prévu qu'à compter du 1er janvier 1999, les personnes embauchées par les structures d'insertion par l'activité économique doivent avoir été agréées par l'ANPE pour ouvrir droit aux aides et exonérations auxquelles les employeurs peuvent prétendre.

Depuis le 1er juillet 1999, les associations intermédiaires doivent embaucher des personnes agréées si elles les affectent à des missions en entreprises pour plus de 16 heures.

Les embauches en CES ou en CEC par les structures relevant du secteur développant des activités d'utilité sociale sont également soumises à cette condition d'agrément.

L'organisation et la mise en oeuvre de la procédure d'agrément sont de la responsabilité de l'ANPE.

Elle doit apporter “ une garantie que les structures recrutent effectivement les personnes les plus éloignées du marché du travail en vue de leur remise à l'emploi ”.

“ L'agrément est une décision du directeur de l'agence locale, par délégation du directeur général. Il correspond aux trois principes essentiels suivants :

- il est toujours lié à une proposition effective d'embauche,

- il est préalable à l'embauche et dépend des résultats d'un diagnostic individuel portant sur la situation sociale et professionnelle de la personne concernée,

- il désigne l'employeur, lequel doit être conventionné au titre de l'insertion par l'activité économique. ”

L’agrément est valable pour une période de 24 mois durant laquelle un parcours d’insertion peut donc être construit avec un ou plusieurs employeur(s) successif(s) qui bénéficieront des aides prévues selon le type de structure.

· L’agrément ANPE : selon quels critères et dans quels délais ?

La procédure d’agrément des personnes en insertion est placée sous la responsabilité de l’ANPE.

La circulaire précise :

“ En aucun cas, des structures employeurs de l'insertion par l'activité économique ne peuvent assurer elles-mêmes le diagnostic des personnes qu'elles sont susceptibles d'embaucher par la suite.

Toutefois il est fréquent que ces employeurs accueillent directement des personnes en difficulté.

Il leur revient alors de les adresser à l'agence locale pour l'emploi afin que celle-ci procède à l'ensemble du diagnostic qui pourra, le cas échéant, s'appuyer sur des éléments que la structure aura portés à sa connaissance. Cette première instruction par l'ANPE permettra, si la personne intègre effectivement une structure d'insertion par l'activité économique, de délivrer l'agrément sans délai. ”

“ Sans délai ” est bien le terme puisqu’aucun délai n’est imposé aux agences pour l’emploi pour la procédure d’agrément (dans les mesures transitoires applicables jusqu’au 1^er juillet 1999, il était de cinq jours).

Pour les AI et les ETTI, ce vide juridique entraîne les plus grandes difficultés face aux demandes des clients d’une part, et aux attentes des éventuels bénéficiaires d’autre part.

Par ailleurs, les critères d’agrément ne sont pas précisés : la circulaire désigne comme prioritaires les personnes les plus éloignées de l’emploi, mais les caractéristiques objectives prises en compte traditionnellement dans les agences pour l’emploi (durée de chômage, absence de qualification...) ne sont pas toujours applicables aux publics de l’insertion par l’activité économique. Le diagnostic social nécessaire ne peut pas toujours être assuré par les agents de l’ANPE qui ne sont pas formés pour. Cela risque d’entraîner des refus préjudiciables aux personnes concernées.

· Pour les publics en insertion : des risques d’effets pervers

Il y a manifestement de la part des pouvoirs publics une volonté de construire des parcours d’insertion aboutissant rapidement à l’emploi classique.

La circulaire encourage explicitement le passage en ETTI pour les salariés des AI au-delà de ces durées de mise à disposition en entreprise :

“ Ainsi, les personnes ayant bénéficié de 240 heures de mises à disposition en entreprise par le biais d'une association intermédiaire doivent être considérées comme pouvant relever d'un mode de placement plus proche des conditions ordinaires du marché, en l'occurrence celui mis en oeuvre par les entreprises de travail temporaire d'insertion. ”

Les personnes les plus proches de l’“ employabilité ” vont bénéficier d’un cadre plus rigoureux qui peut permettre d’accélérer le processus d’insertion, mais à plusieurs conditions :

- ces personnes devront être agréées par l’ANPE, censée par ailleurs agréer les personnes “ qui en ont le plus besoin ” : comment ce “ critère ” sera-t-il interprété ?

- le passage en AI devra pouvoir être relayé au-delà de la mise à disposition légale en entreprise,

- les entreprises classiques devront être prêtes à embaucher !

Pour les publics les plus en difficulté, ces dispositions risquent d’avoir des effets pervers :

- l’agrément par l’ANPE qui doit être préalable à toute embauche peut apparaître comme un “ examen de passage ” supplémentaire, d’autant plus qu’aucun recours n’est possible en cas de refus,

- les limitations des mises à disposition en entreprise pour les AI peuvent être très décourageantes si elles ne sont pas suivies d’un passage en ETTI, ou d’une formation ; or sur ce dernier point, rien n’est vraiment prévu si ce n’est la possibilité pour les AI de recourir aux contrats d’orientation ou aux SIFE (stages d’insertion et de formation à l’emploi), mais dans ce dernier cas, le statut de stagiaire de la formation professionnelle est incompatible avec celui de salarié.

Au-delà de 240 heures de mise à disposition en entreprise (ou un mois et demi à plein temps), une personne en difficulté est-elle vraiment en mesure de basculer dans des dispositifs “ plus proches de l’emploi classique ” ? Dans le cas contraire, que pourra-t-on lui proposer ?

24. Les conséquences en Languedoc-Roussillon.

En l’état de nos connaissances, la situation est assez difficile pour les entreprises d’insertion et les entreprises de travail temporaire d’insertion.

· La mise en place des CDIAE

Les structures de l’insertion par l’activité économique seront représentées dans les CDIAE de la région, avec des statuts variés :

- en tant que titulaires parmi les personnes qualifiées : c’est la solution la plus avantageuse, mais compte tenu du nombre de places (5), tous les réseaux ne peuvent pas toujours siéger ;

- on a eu alors recours aux suppléants ;

- dans d’autres cas, les structures de l’IAE seront parmi les “ invités ”, avec une participation sans droit de vote.

La circulaire DGEFP prévoit en effet que “ le CDIAE peut, sur proposition de son président, associer à ses travaux toute personne susceptible d'y apporter une contribution utile. ”

· Les agréments ANPE

L’obligation concernant les procédures d’agrément des publics par l’ANPE a donné lieu à des accords cadre au niveau national entre l’ANPE et les deux principaux réseaux (CNEI et Coorace).

Ils sont quasiment identiques et définissent de façon assez large les conditions de la coopération entre l’ANPE et les structures de l’insertion par l’activité économique.

Ces accords ne précisent pas les modalités des procédures d’agrément des publics en insertion, qui doivent être négociées au niveau local.

En Languedoc-Roussillon, les agréments posent beaucoup de problèmes aux associations intermédiaires et aux entreprises de travail temporaire d’insertion.

Une enquête régionale a été effectuée au début du mois de juillet 1999 par le Coorace auprès des AI et des ETTI adhérentes.

Menée rapidement pour préparer une rencontre régionale avec un représentant du Ministère de l’emploi, elle donne néanmoins des résultats intéressants.

Sur 358 demandes d’agrément transmises aux agences locales pour l’emploi, 52 % étaient restées sans réponse 6 jours plus tard. Ce délai peut paraître court pour une démarche administrative, mais il faut garder à l’esprit l’activité concernée, c’est-à-dire la mise à disposition auprès d’entreprises ; ces dernières sont souvent confrontées à des situations d’urgence qui ne peuvent attendre, et elles vont certainement renoncer à s’adresser aux structures d’insertion dans ces conditions.

40 % ont donné lieu à des accords et 8 % à des refus, dont aucun n’est motivé par écrit ni n’a été suivi d’une offre quelconque de la part de l’ANPE.

Parmi les raisons de refus parfois surprenantes, on peut trouver : la non inscription à l’ANPE, ce qui est contraire à la circulaire DGEFP, ou encore le fait qu’un jeune de moins de 25 ans titulaire d’un baccalauréat scientifique “ a un diplôme qui doit lui permettre de trouver un emploi ” sans passer par une structure d’insertion...

Les AI interrogées ont parfois effectué la mise à disposition malgré le silence de l’ANPE, en risquant du coup de ne pas bénéficier des exonérations de charges.

Elles se trouvent confrontées au désarroi voire à la colère des personnes sans emploi, et à l’incompréhension des éventuels employeurs ; les uns et les autres risquent de contourner la difficulté par le travail clandestin.

Les ETTI se heurtent aussi à cette difficulté, à tel point qu’une d’entre elles a préféré ne pas demander de renouvellement de son conventionnement et est devenue une entreprise de travail temporaire classique. Les publics accueillis seront-ils toujours les mêmes ?

· L’évolution des structures

Plusieurs associations intermédiaires ont d’ores et déjà cessé leurs activités, ou ont été “ absorbées ” par des structures plus importantes.

Les projets de transformation d’AI en ETTI sont assez peu nombreux, compte tenu principalement de l’insuffisance de la surface financière de la plupart des AI dans la région.

La construction d’ensembliers suppose la présence d’ETTI. Or sur les cinq en activité au 31.12.98, une est devenue une ETT classique, et une autre a cessé ses activités (il s’agissait pourtant d’une ETTI du réseau Id’ees, bénéficiant du soutien d’Adecco).

Les créations prévues ne compenseront pas nécessairement ces disparitions, en particulier dans l’Hérault.

Nous n’avons pour le moment que peu de recul sur l’application de la réforme de l’insertion par l’activité économique.

Les intentions du gouvernement de développer le secteur de l’insertion par l’activité économique dans un cadre plus rigoureux ne sont pas à remettre en question. Mais il semble que pour une région comme le Languedoc-Roussillon, dans laquelle les structures sont encore fragiles et le secteur de l’IAE peu développé, l’effet déstabilisation a été plus important que l’effet consolidation.

Ce premier constat assez pessimiste évoluera peut-être dans les prochains mois grâce en particulier à une collaboration plus importante des structures avec l’ANPE.

Plusieurs limites apparaissent dans cette réforme :

- les dispositions légales et réglementaires sont manifestement plus favorables aux EI, par souci sans doute de privilégier des structures jugées plus “ efficaces ” sur le plan du retour à l’emploi classique : la logique “ quantitative ” a pris le pas sur la logique “ d’itinéraire ” ; or, le rôle des associations intermédiaires dans l’accueil et le suivi des publics en difficulté ne pourra pas toujours être assumé par les entreprises d’insertion qui sont confrontées aux contraintes de la concurrence ;

- les publics ont été largement ignorés, principalement les plus éloignés de l’emploi classique et pour tous en ce qui concerne la formation.

Globalement, cette réforme vise selon nous à “ replacer ” l’insertion par l'activité économique dans le cadre strict de la politique de l’emploi, avec un contrôle de l’ANPE.

Les comportements des acteurs peuvent néanmoins permettre de faire contrepoids afin de mieux prendre en compte les autres dimensions de l’insertion par l'activité économique (en particulier son rôle dans le développement local), ainsi que les intérêts des publics.

3. PLACE ET ROLE DES ACTEURS

Dans cette optique, la coopération entre les différentes structures, des partenariats équilibrés avec les entreprises classiques ainsi que l’implication des publics paraissent être des pistes de réflexion intéressantes.

31. La diversité des structures, une richesse potentielle à mettre en valeur au-delà des divergences

Plusieurs réseaux regroupent aujourd’hui les structures de l’IAE, le plus souvent en fonction de leur statut (EI, ETTI, AI...) : CNEI, Coorace, CNLRQ, FNARS ou CNCE-GEIQ, ...

Chaque réseau met en avant une identité spécifique et des préoccupations particulières, ce qui est légitime mais peut conduire à des “ positionnements ” contradictoires qui affaiblissent les structures.

Les réactions du CNEI[6] et du Coorace[7] face aux dispositions de la loi contre les exclusions sont assez révélatrices ; elles n’ont pas permis de négociation concertée avec le ministère, ce qui est regrettable.

Pourtant, dans certaines régions, il existe des organismes regroupant les différentes structures et éventuellement d’autres partenaires, qui fonctionnent plutôt bien : Union régionale des structures de l’IAE en Alsace par exemple, ou IRIS (Initiative régionale pour l’insertion et la solidarité) en Poitou-Charentes. Ces initiatives demandent à être multipliées, car elles permettent de dépasser les clivages parfois artificiels entre réseaux et d’impliquer les partenaires, en particulier les entreprises classiques.

32. Des partenariats avec les entreprises classiques à consolider avec le souci des publics

Les relations avec les entreprises classiques ont évolué ces dernières années de la méfiance à une coopération qui peut encore être améliorée.

C'est d’abord l'existence de l’accompagnement social qui a permis de lever l’accusation de concurrence déloyale : les entreprises classiques se sont rendu compte que le fait de salarier des publics en difficulté induisait réellement des contraintes qu’elles ne subissent pas.

Par ailleurs, l'avis du Conseil de la concurrence du 5 janvier 1994 relève que “ les textes législatifs et réglementaires n'instaurent aucun marché réservé ou privilégié pour ces entreprises d'insertion par l'économique, et (qu')en définitive, rien n'établit que, sur les &marchés concernés, le jeu normal de la libre concurrence soit faussé par l'octroi des subventions accordées aux entreprises d'insertion par l'économique ”[8].

Au-delà, les entreprises classiques peuvent trouver avantage à l’existence des structures d’insertion : “ grâce à des compétences acquises, les organisations d’insertion peuvent sélectionner et former les travailleurs désavantagés à des coûts inférieurs à ceux d’autres entreprises ; d’autre part, les entreprises traditionnelles se servent de la médiation de ces organisations et n’ont pas à supporter les coûts engendrés par une embauche directe de travailleurs désavantagés ”[9].

Les activités des structures d’insertion et des entreprises classiques sont souvent complémentaires, ce qui permet les partenariats : de la simple sous-traitance aux accords plus complets, comme celui établi entre le CNEI et la Federec (fédération professionnelle dans le secteur du recyclage) qui se place dans la perspective de développement d’une filière d’activité.

33. Une participation active des publics à développer

L’insertion par l'activité économique relève pour nous de l’économie sociale, mais les pratiques des structures en sont parfois éloignées. En particulier, la participation des “ bénéficiaires ” n’est pas toujours assurée ; elle n’est institutionnalisée que dans les régies de quartier avec la présence dans les conseils d’administration des habitants du quartier (avec beaucoup de difficultés dans la pratique).

Cette participation active pose en effet un certain nombre de questions :

- les salariés en insertion peuvent être adhérents de la structure lorsque celle-ci a choisi la forme associative, mais comment faire dans le cas d’une forme juridique commerciale ?

- par ailleurs, la logique de “ sas ” vers l’emploi classique implique un passage relativement court dans la structure ; est-ce compatible avec le statut d’adhérent ?

- ne vaudrait-il pas mieux développer la syndicalisation de ces salariés, avec peut-être une forme adaptée à élaborer ?

Ces questions renvoient en effet au rôle des syndicats de salariés. La plupart des syndicats en France ne considère l’insertion par l'activité économique que comme un secteur de précarité, voire comme un concurrent du “ vrai ” emploi et ne souhaite donc pas son développement. Il y a d’ailleurs eu plusieurs litiges entre syndicats et structures d’insertion. La CFDT semble depuis peu s’intéresser à la question, en particulier dans le domaine des emplois de proximité. Une réflexion syndicale plus large sur l’insertion par l'activité économique permettrait sans doute de mieux prendre en compte les besoins des publics.

Une réelle implication des salariés en insertion permettrait aussi sans doute de progresser vis-à-vis de la question de leur professionnalisation, par ailleurs essentielle. Cela pose le problème de la formation, et de la création de diplômes adaptés et reconnus – ce qui nécessite un engagement public. Sans cela, on risque d’alimenter “ la confusion (…) fréquemment établie entre promotion de nouvelles formes d’emploi et d’activité, d’une part, opportunité d’intégration des chômeurs rejetés par le secteur productif, d’autre part, alors que ces derniers, en situation chronique d’insécurité économique et sociale, paraissent les plus mal placés pour expérimenter des formes innovantes et peu définies de participation à l’activité économique ”[10].

Au-delà des volontés des acteurs, l’attitude des pouvoirs publics reste au centre des évolutions possibles de l’insertion par l'activité économique : selon les choix effectués au plan politique, l’IAE peut devenir un instrument parmi d’autres de la politique de l’emploi, ou bien être reconnue comme un acteur de la lutte contre l’exclusion mais aussi du développement local.

La mise en place de partenariats et l’implication des pouvoirs publics au niveau local peuvent contribuer à cette reconnaissance, en particulier pour ce qui est du développement d’activités nouvelles.

Dans le domaine de l’environnement comme dans celui des services de proximité, les structures de l’insertion par l'activité économique ont “ naturellement ” trouvé leur place là où ni les entreprises classiques, ni le secteur public n’intervenaient à la hauteur des besoins constatés.

La pérennisation de ces activités soulève la question de la solvabilisation de la demande dans ces secteurs, qui alimente de nombreux débats[11] que nous ne pouvons développer ici et qui dépassent le seul secteur de l’insertion par l'activité économique.

Il s’agit de choix à effectuer entre la création de marchés pour une clientèle suffisamment solvable (y compris grâce à des aides, fiscales par exemple), le financement public direct, ou le soutien à des initiatives citoyennes et solidaires.

Ces trois options ne sont pas nécessairement exclusives les unes des autres, mais la dernière nous paraît incontournable pour répondre à des besoins réels grâce à des moyens adaptés - même s’ils paraissent au départ “ décalés ” par rapport aux “ normes ” reconnues.

Encore faut-il une intervention publique qui agisse avec une volonté de réel partenariat plutôt que de pur contrôle administratif…

ANNEXE

Enquête septembre 1998 : tableaux récapitulatifs

Dépt

Nom

Type

Création

Statut

Activité principale

Clients

Formation

Part CA

Financements

Réseau

SYNERGIE 11

02.08.92

Ass 1901

Bâtiment

Tous

AFPA

Ddtefp, Ddass, CG

CNEI

NAUMAC'S

01.96

SARL

Fabrication jeux

Coll loc 55 %

Greta

55%

Ddtefp, Ddass, CG, PLIE

CNEI

ALTER

.85

Ass 1901

Bâtiment

Part 80 %

Ddtefp, Ddass, CG, Justice

Non

Prof Sport 30

28.01.92

Ass 1901

MAD Sport Anim

Ass - Coll loc

Agefos PME

Non

Prof Sport AE 34

.90

Ass 1901

MAD Sport Anim

Assoc 80 %

CREPS

Ddtefp, CG

Coorace

ARA

10.94

Ass 1901

MAD Sport Anim

Ass - Coll loc

Greta

80%

Ddtefp, CG, divers

Ass Prof sport

SERTOA

22.04.88

Ass 1901

MAD Agricole

Expl. agric.

88%

Ddass, CG, Cnasea

Coorace

SRR

29.08.90

Ass 1901

MAD Agricole

Expl. agric.

Non

DES

.87

Ass 1901

Aide dom

Tous

Ddass, CG

Coorace

Emploi et Partage

.87

Ass 1901

Ent. aide dom

ENTRAIDE

10.94

Ass 1901

Bât / Aide dom

Part - coll loc

AFPA

71%

CG, Commune

Coorace

AIAT

17.05.88

Ass 1901

Emplois fam

Part 99 %

100%

Non

AI STEFI

05.94

Ass 1901

Bât / aide dom

Tous

Coorace

INTERMAIDE

03.11.87

Ass 1901

Bât / aide dom/ent

Coll loc 94 %

Formaide

100%

Non

ALOES

01.07.92

Ass 1901

MAD

Entreprises 86 %

95%

CG, Cnasea

Coorace

Bagnols Régie

10.96

Ass 1901

Ent. env. bât

HLM - coll loc

Ddtefp, Ddass, CG

CNLRQ

Dépt

Nom

Type

Per-ma-nents

Sta-tuts

Bé-né-voles

Ac-cueil

Inser-tion

< 25

25-50

>50

CLD

RMI

Heures structure

ETP*

Sorties

Emplois

Statuts

emplois

Sorties

Formation

SYNERGIE 11

CDI

100

CDI, DD

NAUMAC'S

CDI

100

CDI

ALTER

CDI

Prof Sport 30

CDI

160

95000

CDD

Prof Sport AE 34

CDI

693

150676

ARA

CDI

15481

8,5

SERTOA

CDI

623

251

48273

26,5

29**

7**

SRR

4756

2,5

CDD

DES

CDI

175

33**

11790

6,5

Tous

Emploi et Partage

550

238

41**

59**

23**

34400

Tous

ENTRAIDE

CDI

134

48**

52**

20**

8562

4,5

13**

Tous

6**

AIAT

CIE

16000

AI STEFI

CDI

125

17000

9,5

INTERMAIDE

CDI

754

543

81715

Tous

ALOES

426

240

32323

17,5

Tous

Bagnols Régie

CDI

CDD

* 1 Equivalent Temps Plein = 1820 h

** Calculé sur les personnes accueillies

[1] Article L. 322-4-16-1 du Code du Travail

[2] Coordination des associations d’aide aux chômeurs par l’emploi

[3] Entreprises de travail temporaire d’insertion

[5] Ces conditions ne sont pas applicables en cas de mise à disposition de personnes morales de droit privé à but non lucratif et des particuliers.

[6] “ Mise en œuvre : un bilan encore mitigé ” CNEI Mag Hiver 98, p. 3-6

[7] “ De l’initiative locale et associative à l’intégration dans le service public de l’emploi ”, Coorace Infos n° 20, avril 1999

[9] Defourny J., Favreau L, Laville J.-L., op. cit., p.282

[11] Voir en particulier le débat sur le développement des services de proximité